【農田建設管理司】全力提升耕地質(zhì)量 夯實(shí)糧食安全根基
全力提升耕地質(zhì)量 夯實(shí)糧食安全根基
農業(yè)農村部農田建設管理司司長(cháng) 郭永田
悠悠萬(wàn)事，吃飯為大。習近平總書(shū)記指出，解決好十幾億人口的吃飯問(wèn)題，始終是我們黨治國理政的頭等大事。為深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰略，建立完善糧食安全保障制度體系，加強耕地保護建設法治保障，2023年12月29日，十四屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議表決通過(guò)的《中華人民共和國糧食安全保障法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“糧食安全保障法”)，設立“耕地保護”專(zhuān)章，對嚴格保護耕地紅線(xiàn)、著(zhù)力提升耕地質(zhì)量、強化耕地用途管控等作出明確規定，將對系統加強耕地保護建設、全方位夯實(shí)糧食安全根基、牢牢端穩中國人飯碗，發(fā)揮重要而深遠的作用。
深刻認識加強耕地保護 建設法治保障的重大意義
糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。黨的十八大以來(lái)，黨中央先后實(shí)施一系列硬措施，守住了耕地紅線(xiàn)，初步遏制了耕地總量持續下滑趨勢。但要清醒看到，我國人多地少、資源緊缺的國情沒(méi)有變，守住耕地紅線(xiàn)的基礎尚不穩固，農田水利和耕地質(zhì)量方面的欠賬還很多。新時(shí)代新征程上，耕地保護建設任務(wù)絲毫沒(méi)有減輕，而是更加艱巨復雜，必須充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)和保障作用。
一是我國耕地數量相對不足，嚴守耕地紅線(xiàn)需要強化剛性約束。習近平總書(shū)記強調，耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實(shí)至名歸。我國用占世界9%的耕地、6%的淡水養活了世界近20%的人口，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。近年來(lái)，我國農作物播種面積基本穩定在25億畝左右，按照復種指數1.3測算，至少需要19.2億畝耕地作支撐，足見(jiàn)我國現有19.18億畝耕地已經(jīng)種足種滿(mǎn)、繃得很緊。加之居民消費結構轉型升級、工業(yè)化城鎮化深入推進(jìn)、后備耕地資源潛力有限等，未來(lái)守住耕地紅線(xiàn)的矛盾還比較突出。為此，必須進(jìn)一步強化法律剛性約束，實(shí)施“長(cháng)牙齒”硬措施，牢牢守住耕地這個(gè)命根子。
二是我國耕地質(zhì)量總體不高，提升耕地質(zhì)量需要加強法律保障。習近平總書(shū)記強調，保耕地，不僅要保數量，還要提質(zhì)量。盡管近年來(lái)通過(guò)采取一系列綜合性舉措，我國耕地質(zhì)量持續改善、穩中有升，但質(zhì)量等級總體不高的現狀尚未根本改變，“先天不足”“后天欠賬”問(wèn)題仍然突出。據監測，目前我國耕地質(zhì)量平均等級僅為4.76等，其中7至10等低質(zhì)量耕地占比22%、數量超過(guò)4億畝;且耕地資源空間分布不均衡，具備灌溉條件耕地僅占一半左右，斜坡地、碎片地比重較大，東北黑土地、南方酸化地、北方鹽堿地等局部耕地質(zhì)量退化仍未根本扭轉，應對極端天氣的抗災減災能力不足。為此，必須進(jìn)一步強化法律支持力度，系統謀劃、綜合施治，全力提升耕地質(zhì)量。
三是耕地保護建設艱巨復雜，推進(jìn)藏糧于地需要依法規范權責關(guān)系。一方面，耕地土壤質(zhì)量構成復雜、變化隱蔽，受地形地貌、土壤類(lèi)型、光熱水氣、耕作制度、種植作物、投入要素等多種因素影響，需要采取工程、農藝、生物等綜合措施系統治理，難度大、周期長(cháng)、見(jiàn)效慢。另一方面，耕地保護建設外部性公益性強，涉及土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者以及政府、企業(yè)、社會(huì )等多元主體，其行為邏輯和利益訴求各不相同，責任界定和落實(shí)較為困難，具有潛在道德風(fēng)險。為此，必須進(jìn)一步明確法律規定，厘清相關(guān)主體權利、責任、義務(wù)，調整規范行為關(guān)系，推動(dòng)形成耕地保護建設合力。
深刻理解糧食安全保障法 關(guān)于耕地保護建設的重要規定
作為一部全方位夯實(shí)糧食安全根基的專(zhuān)門(mén)法律，糧食安全保障法在“總則”后單設“耕地保護”專(zhuān)章，堅持“量質(zhì)并重”基本原則，對耕地保護建設作出系統性規定，凸顯了耕地對于保障國家糧食安全的特殊重要意義。其規定要義集中體現在“五個(gè)強化”。
一是強化耕地數量保護。糧食安全保障法規定，國家實(shí)施國土空間規劃下的國土空間用途管制，統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)耕地和永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界，嚴格保護耕地，國務(wù)院確定省、自治區、直轄市人民政府耕地和永久基本農田保護任務(wù)。縣級以上地方人民政府應當確保本行政區域內耕地和永久基本農田總量不減少、質(zhì)量有提高。這些規定，進(jìn)一步明確耕地保護“三區三線(xiàn)”劃定要求、保護任務(wù)和落實(shí)主體，從法律上強化了國土空間用途管制，嚴格了耕地和永久基本農田保護制度。
二是強化耕地質(zhì)量提升。糧食安全保障法把提升耕地質(zhì)量放在更加突出位置，法律首次明確“國家建立嚴格的耕地質(zhì)量保護制度”，對耕地質(zhì)量提升作出了具體規定。在工作要求上，提出要“按照量質(zhì)并重、系統推進(jìn)、永續利用的要求”;在工作舉措上，提出要“加強高標準農田建設”，“保護黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力”;在投入機制上，提出要“健全完善多元投入保障機制，提高建設標準和質(zhì)量”。法律還規定對“國家實(shí)行占用耕地補償制度，嚴格控制各類(lèi)占用耕地行為;確需占用耕地的，應當依法落實(shí)補充耕地責任，補充與所占用耕地數量相等、質(zhì)量相當的耕地”。這些要求，把耕地保護作為一個(gè)系統工程，充分考量耕地質(zhì)量保護相較數量保護的特殊性，對耕地質(zhì)量保護的具體內容、標準設立、邊界范圍、工作舉措等作出明確規定，為全力提升耕地質(zhì)量提供了重要法律保障。
三是強化耕地利用管理。糧食安全保障法首次對耕地利用進(jìn)行了分類(lèi)規范。在地類(lèi)轉換上，提出“國家嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”;在種植用途管控上，提出“耕地應當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”，“縣級以上地方人民政府應當根據糧食和重要農產(chǎn)品保供目標任務(wù)，加強耕地種植用途管控，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，調整優(yōu)化種植結構”;在禁止性規定上，明確“禁止違規占用耕地綠化造林、挖湖造景等行為。禁止在國家批準的退耕還林還草計劃外擅自擴大退耕范圍”;在撂荒地處置上，提出“縣級以上地方人民政府應當因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)撂荒地治理，采取措施引導復耕。家庭承包的發(fā)包方可以依法通過(guò)組織代耕代種等形式將撂荒地用于農業(yè)生產(chǎn)”。這些規定，對確保耕地主要用于糧食及重要農產(chǎn)品生產(chǎn)，堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，有效治理撂荒地等提供了法律準繩。
四是強化鹽堿地綜合利用。鹽堿地綜合利用是耕地保護和改良的重要方面，糧食安全保障法對此作了專(zhuān)門(mén)規定，提出“國家推動(dòng)鹽堿地綜合利用，制定相關(guān)規劃和支持政策，鼓勵和引導社會(huì )資本投入，挖掘鹽堿地開(kāi)發(fā)利用潛力，分區分類(lèi)開(kāi)展鹽堿耕地治理改良，加快選育耐鹽堿特色品種，推廣改良鹽堿地有效做法，遏制耕地鹽堿化趨勢”，從政策支持、主攻方向、分類(lèi)施策，推動(dòng)“以種適地”同“以地適種”相結合等方面明確了具體要求。這些規定，為推動(dòng)鹽堿地改造利用、有效遏制耕地鹽堿化趨勢，充分挖掘鹽堿地資源利用潛力，拓展農業(yè)生產(chǎn)空間，保護國家糧食安全，提供了法律支撐。
五是強化相關(guān)法律責任。耕地保護和糧食安全黨政同責考核是加強耕地保護建設、保障國家糧食安全的重要抓手。糧食安全保障法提出，“國務(wù)院發(fā)展改革、自然資源、農業(yè)農村、糧食和儲備主管部門(mén)應當會(huì )同有關(guān)部門(mén)，按照規定具體實(shí)施對省、自治區、直轄市落實(shí)耕地保護和糧食安全責任制情況的考核”;“省、自治區、直轄市對本行政區域耕地保護和糧食安全負總責”，“其主要負責人是本行政區域耕地保護和糧食安全的第一責任人”。這些規定，進(jìn)一步硬化了監督考核“指揮棒”的作用，以監督考核法定化強化主體責任落實(shí)，保障了“長(cháng)牙齒”的耕地保護硬措施落地見(jiàn)效。
不折不扣抓好耕地保護 建設法律規定的貫徹落實(shí)
法律的生命力和權威全在于實(shí)施。學(xué)習宣傳和貫徹落實(shí)糧食安全保障法，要準確把握立法宗旨和基本原則，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰略，強化耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，在守牢數量紅線(xiàn)基礎上，全力提升耕地質(zhì)量，加快建設現代化良田。重點(diǎn)做好以下工作。
一是扎實(shí)推進(jìn)高標準農田建設。制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田實(shí)施方案，分區分類(lèi)明確建設內容和投入標準;在推動(dòng)加大中央財政投入力度基礎上，壓實(shí)地方政府特別是省級財政支出責任，引導金融和社會(huì )資本投入，創(chuàng )新投融資機制，拓寬多元化籌資渠道;強化工程設施建后管護，明確管護主體，落實(shí)管護責任，推動(dòng)建立管護經(jīng)費合理保障機制，指導地方因地制宜探索有效管用的管護機制;健全農田建設工程質(zhì)量監督檢驗體系，強化全流程質(zhì)量監管，突出抓好招投標、施工、監理、驗收等重點(diǎn)環(huán)節，確保建一塊成一塊。
二是持續加強黑土地保護利用。深入實(shí)施國家黑土地保護工程，調整優(yōu)化黑土地保護范圍，堅持綜合治理、分類(lèi)施策，統籌政策措施、資金項目，協(xié)同推進(jìn)黑土地保護利用，實(shí)現應保盡保;集成組裝有效治理技術(shù)模式，分區域實(shí)施保育培肥、提質(zhì)增肥、固土保肥和改良培肥等技術(shù)措施，結合秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥等，強化黑土地保護科技支撐;強化執法監管，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)依法打擊盜挖盜采黑土等違法犯罪行為，切實(shí)保護好黑土地這個(gè)“耕地中的大熊貓”。
三是加快推進(jìn)鹽堿地綜合利用。結合開(kāi)展第三次全國土壤普查，全面摸清我國鹽堿地資源狀況，為綜合治理提供基礎支撐;編制實(shí)施鹽堿地綜合利用總體規劃和專(zhuān)項實(shí)施方案，探索總結適合不同土壤類(lèi)型的鹽堿地治理模式和技術(shù)路徑，分區分類(lèi)推進(jìn)鹽堿耕地改造提升和耕地鹽堿化防治。同時(shí)，推動(dòng)“以種適地”同“以地適種”相結合，持續推進(jìn)耐鹽堿資源精準鑒定和基因挖掘，在適宜鹽堿地區發(fā)展現代設施農業(yè)，做好鹽堿地特色農業(yè)這篇大文章。
四是深入推進(jìn)酸化等退化耕地治理。加強酸化耕地治理重點(diǎn)縣建設，在長(cháng)江中下游、東南、西南等地區，針對酸化和潛育化等問(wèn)題，推廣應用較為成熟的調酸改土綜合治理技術(shù)模式，集中連片組織開(kāi)展酸化耕地治理，完善田間設施，實(shí)施水旱輪作，施用土壤調理劑，改善土壤環(huán)境。謀劃實(shí)施耕地有機質(zhì)提升行動(dòng)，推廣應用有機肥堆漚積造施用、秸稈還田、輪作休耕、糧豆輪作套作等用地養地措施，持續提升耕地地力。
五是不斷強化耕地質(zhì)量基礎工作。高質(zhì)量推進(jìn)第三次全國土壤普查，加快普查進(jìn)度，強化質(zhì)量控制，確保按時(shí)保質(zhì)完成外業(yè)調查采樣和內業(yè)測試化驗任務(wù)，摸清全國土壤質(zhì)量家底;積極推進(jìn)普查成果應用，深度分析全國土壤質(zhì)量變化演進(jìn)趨勢，為因地制宜開(kāi)展種植、施肥、改土、治理、養地等提供精準指導。同時(shí)，健全耕地質(zhì)量監測評價(jià)體系，進(jìn)一步優(yōu)化耕地質(zhì)量監測點(diǎn)，科學(xué)選點(diǎn)、精細布局，構建長(cháng)期定位監測網(wǎng)絡(luò )，掌握土壤理化指標動(dòng)態(tài)變化;加強監測評價(jià)數據有效利用，定期發(fā)布全國耕地質(zhì)量等級信息，更好服務(wù)農業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐需要。
